Það verður varla talin ný umræða að í gegnum tíðina hafi aflaheimildir í sjávarútvegi skipt um hendur. Nauðsynleg samþjöppun og hagræðing var enda ein ástæða þess að fiskveiðistjórnunarkerfinu var komið á, í frumstæðri mynd, árið 1983. Of mörg skip voru að eltast við of fáa fiska. Þorskstofninn hrundi, afkoman var afleit og hið opinbera þurfti ítrekað að veita fyrirtækjum fjárhagslegt liðsinni. Verkefnið var að tryggja bæði efnahagslega og umhverfislega sjálfbærni.

Nú þykir sumum nóg komið, hagræðingin hafi gengið of langt. Vafalaust kann fólk að hafa á því ólíkar skoðanir hversu stór fyrirtæki megi verða. Afstaða verður ekki tekin til þess álitaefnis í þessari grein. Það er hins vegar mikilvægt að varpa ljósi á tvo þætti, sem vonandi geta orðið gagnlegir í þessa umræðu; annars vegar vilja löggjafans og hins vegar hver samþjöppunin í raun er. Mér segir svo hugur að það átti sig ekki allir á því.

Löggjafinn takmarkar stærð fyrirtækja í sjávarútvegi

Löggjafinn hefur þegar lýst hvar takmörkin skuli vera við samþjöppun aflaheimilda. Í lögum um stjórn fiskveiða eru mörk um hámarshlutdeild sett við 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda sem settar hafa verið í hlutdeild (kvótasettar tegundir). Því til viðbótar hafa verið sett takmörk á hámarksaflahlutdeild í helstu fisktegundum. Hvað þorskinn varðar þá miðast hámarkshlutdeild einnig við 12%, en hann er langverðmætasta tegundin. Með takmörkunum á hámarksaflahlutdeild í lögum hefur löggjafinn því sett skorður við samþjöppun.

Þess má geta að ákvæði um hámarkshlutdeild voru fyrst leidd í lög árið 1998, en þá var miðað við 8% af heildarverðmæti aflahlutdeildar allra tegunda sem settar höfðu verið í hlutdeild og hámarkið í þorski var 10%. Ef fyrirtæki voru hins vegar í dreifðri eignaraðild, þar sem enginn einn einstaklingur eða lögaðili eða tengdir aðilar fóru með meira en 20% eignarhlut, hækkaði heimildin í 12% af heildarverðmæti aflahlutdeildar. Breytingar þessar byggðu á vinnu starfshóps, sem sjávarútvegsráðherra skipaði, og tillögur starfshópsins um frumvarp í þessa veru voru lagðar til óbreyttar.[1] Frumvarpið var samþykkt með öllum greiddum atkvæðum, alls 36 en 27 þingmenn voru fjarverandi. Þess má geta, að samstaða um frumvarpið var nokkuð víðtæk, enda greiddu því atkvæði þingmenn úr bæði stjórn og stjórnarandstöðu.[2] Þá var LÍÚ einnig samþykkt því, að lögfest yrði ákvæði um hámark aflahlutdeildar skipa í eigu sömu aðila. Samtökin bentu þó á að framkvæmd gæti orðið erfið, þar sem úthlutun veiðiheimilda í einstökum tegundum væri breytileg á milli ára og verðmætastuðlar til útreiknings á þorskígildum gætu tekið verulegum breytingum á milli ára. Miklar sveiflur gætu því orðið í útreikningi á hlutdeild einstakra aðila af heild, án þess þó að hlutaðeigandi hefðu nokkuð aðhafst. Þessi vandkvæði, sem samtökin vöruðu við, hafa einmitt orðið raunin.

Þess má geta að starfshópurinn, sem vann fyrrgreindar tillögur, skoðaði sérstaklega hvernig viðlíka málum væri háttað á Nýja-Sjálandi, en fiskveiðistjórnun þar er að nokkru leyti áþekk kerfinu hér á landi. Meginreglan þar í landi var þá – og er enn – að enginn einn aðili geti ráðið yfir meira en 45% af heildarhlutdeild einstakra tegunda. Undir meginregluna falla flestir verðmætir fiskistofnar þeirra, eins og þorskur (red cod) og makríll (jack mackerel). Ekkert hámark er sett á hlutfall einstakra aðila af heildarverðmæti allra tegunda. Hin íslensku lög ganga því töluvert lengra en þau nýsjálensku í því að takmarka samþjöppun.

Árið 2002 var heimiluð hámarkshlutdeild hækkuð úr 8% í 12% og skipti þá ekki lengur máli hvort fyrirtæki voru í dreifðri eignaraðild eða ekki. Byggði þessi breyting á tillögum nefndar sem skipuð hafði verið til að endurskoða lög um stjórn fiskveiða, með það að markmiði „að ná fram sem víðtækastri sátt landsmanna um fiskveiðistjórnunarkerfið.“ Niðurstaðan varð sú að reglan um 8% hámarkshlutdeild þótti koma í veg fyrir að hagkvæmni stærðarinnar gæti nýst og hamlaði sérhæfingu fyrirtækja. Rétt er þó að geta þess að nefndin var ekki einhuga um tillöguna, en úr varð að meirihluti var fyrir breytingu. Um leið og breytingin var leidd í lög var auðlindagjald í sjávarútvegi lögfest og byggði það einnig á niðurstöðu nefndarinnar. Nefndin lagði reyndar til að auðlindagjald yrði lagt á allar atvinnugreinar sem nýta náttúruauðlindir landsins. Af því hefur hins vegar enn ekki orðið.

Engar vísbendingar um skaðleg áhrif samþjöppunar

Það er að vissu leyti sérstakt, út frá samkeppnislegum sjónarmiðum, að setja skorður á útflutningsatvinnugrein. Íslenskur fiskur er seldur á erlendum mörkuðum og þar er samkeppnin hörð við risavaxin alþjóðleg fyrirtæki. Á lista frá árinu 2019 yfir 100 stærstu sjávarútvegsfyrirtæki í heimi, eru tvö íslensk.   

Samfélagið nýtur góðs af því þegar vel gengur að selja á erlendum mörkuðum, meðal annars vegna jákvæðra áhrifa á viðskiptajöfnuð og framlags til hagvaxtar. Þessi sjónarmið hafa ráðið því að í samkeppnislögum flestra vestrænna ríkja eru útflutningsatvinnugreinar undanþegnar gildissviði þeirra. Það kemur því ekki í hlut samkeppnisyfirvalda einstakra ríkja, að hafa eftirlit með því að samþjöppun útflutningsfyrirtækja í hlutaðeigandi ríki verði það mikil, að hún sé líkleg til að hafa skaðleg áhrif á samkeppni. Enda er sú samkeppni þá á alþjóðlegum markaði. 

Hvað sem líður mögulegum undanþágum frá gildissviði samkeppnislaga, þá er ljóst að samþjöppun í sjávarútvegi á Íslandi er hvergi nærri viðmiðum samkeppnisréttar sem gefa vísbendingu um að hún sé orðin skaðleg. Í því samhengi má til að mynda líta til mikilvægustu neytendamarkaða hér á landi og stöðu stærstu fyrirtækja á hlutaðeigandi mörkuðum. Á myndinni hér að neðan sést samanlögð markaðshlutdeild þriggja stærstu fyrirtækja á nokkrum þessara markaða. Hlutdeild á einstökum mörkuðum byggir á nýjust ákvörðunum Samkeppniseftirlitsins tengdum hlutaðeigandi mörkuðum. Fyrir liggur að þrjú stærstu fyrirtækin á hverjum markaði hafa samanlagða hlutdeild langt yfir 50%. Samþjöppunin er því umtalsverð á öllum þessum mörkuðum.

Sjávarútvegur selur um 98% afurða sinna á erlendum markaði, þannig að hverfandi hluti tekna þeirrar atvinnugreinar kemur frá viðskiptavinum hér á landi. Ef aflaheimildir þriggja stærstu sjávarútvegsfyrirtækjanna eru lagðar saman, þá er hlutdeild þeirra ríflega 23% af heildarverðmæti aflahlutdeilda allra tegunda. Samþjöppun í þessari starfsemi er því víðs fjarri þeirri samþjöppun sem tíðkast á mikilvægum íslenskum neytendamörkuðum. Því er örðugt að skilja hvað átt er við þegar rætt er um að samþjöppun sé jafnvel orðin of mikil í sjávarútvegi. Ef litið er til viðmiða samkeppnisréttarins telst samþjöppunin ekki skaðleg. Og hún er reyndar langt frá því.

Eðlileg hagræðing leysti úr læðingi mikil verðmæti um allt land

Hvað sem öllum efnahagslegum rökum líður, þá verður ekki fram hjá því litið að stjórnmálalegar forsendur hafa oft ráðið för þegar kemur að íslenska fiskveiðistjórnunarkerfinu. Ef ætlunin væri að hámarka fjárhagsleg verðmæti auðlindarinnar, þá stæðu í raun engin rök til þess að setja hömlur á hámarkshlutdeild. Það fælist hins vegar veruleg áhætta í því fyrir samfélagið ef fyrirtækin væru orðin það fá, að ef skakkaföll yrðu í rekstri þeirra, þá væru veruleg útflutningsverðmæti í hættu. Áhættunni þarf að sjálfsögðu að dreifa. Þegar kemur að nýtingu á sameiginlegri auðlind og grunnatvinnuvegi þjóðar, þá er einnig ljóst að verðmæti eru ekki einvörðungu bundin í beinum fjárhagslegum hagsmunum. Samfélagslegum þáttum, líkt og byggðasjónarmiðum, þarf vitanlega einnig að gefa gaum. Mikilvægt er hins vegar að hafa hugfast að byggðafesta getur aldrei orðið sjálfstætt markmið þegar um sjálfbæra nýtingu fiskistofna er að ræða. Hagkvæm nýting fiskistofna í samræmi við vísindalega ráðgjöf er forsenda þess að treysta megi atvinnu og byggð í landinu, líkt og kveðið er á um í 1. gr. laga um stjórn fiskveiða.

Samþjöppun í sjávarútvegi var lífsnauðsynleg og hún hefur sannanlega verið töluverð á umliðnum árum. Það er þessi þróun sem leiddi til þess að sjávarútvegur er í dag hornsteinn margra byggðalaga, drifkraftur atvinnu allt árið um kring og uppspretta þekkingar og nýsköpunar. Þessi staða er ekki tilviljun, hún skapaðist vegna þess að sjávarútvegur fékk svigrúm til að eflast og njóta hagkvæmni stærðar. Þannig hefur allt samfélagið notið góðs af. Á vettvangi stjórnmálanna hlýtur verkefnið að felast í því að treysta að svo verði áfram.

[1] Sjá https://www.althingi.is/altext/122/s/0222.html

[2] Sjá https://www.althingi.is/thingstorf/thingmalin/atkvaedagreidsla/?nnafnak=18950