Mikið hefur verið rætt um kaup Síldarvinnslunnar á Vísi, sem tilkynnt var um fyrr í mánuðinum. Hafa viðskiptin meðal annars orðið tilefni til umræðu um yfirráð og tengda aðila í sjávarútvegi. Í því samhengi hélt forstjóri Fiskistofu, Ögmundur Knútsson, því nýlega fram í fréttum að ósamræmi væri í lögum um skilgreiningu á tengdum aðilum. Fram kemur í fréttinni að: „Fiskistofustjóri segir ósamræmi í löggjöf milli atvinnugreina um skilgreiningu á tengdum aðilum. Fyrirtæki teljast ráðandi aðilar með mun lægra eignarhlutfall í flestum öðrum greinum en í sjávarútvegi.“ Haft var eftir Ögmundi í sjónvarpsfréttum RÚV þann 14. júlí sl. að hugtakið tengdir aðilar væri skilgreint mun víðara til dæmis á fjármálamarkaði og í öðrum greinum. Miðað við þessi ummæli fiskistofustjóra væri hægt að draga þá ályktun að sjávarútvegurinn njóti sérstakrar og mildari meðferðar þegar kemur að því að skilgreina þá aðila sem teljast tengdir – meðferðar sem ekki finnist í öðrum atvinnugreinum. Svo er þó ekki.

Verndarhagsmunir ólíkir

Tengdir aðilar eru í einfölduðu máli þeir sem eru taldir tengjast með einhverjum hætti þegar rætt er um yfirráð í fyrirtækjum. Lög um þetta eru til þess að koma í veg fyrir að fáir aðilar eignist eða ráði yfir tilteknum hluta fyrirtækja á kostnað hinna minni. Það hefur með öðrum orðum tiltekin réttaráhrif þegar aðili hefur öðlast yfirráð yfir fyrirtæki. Verið er að tryggja jafnræði hluthafa og koma í veg fyrir ofríki hinna stærri í garð hinna smærri með þar til gerðum skorðum sem sett lög kveða á um.  

Til þess að aðilar teljist tengdir eða venslaðir samkvæmt löggjöf á fjármálamarkaði, þurfa viðkomandi að eiga minna en helmingshlut í fyrirtæki, eða þá að vera tengdir með annars konar hætti, en almennt gildir um þá sem eiga hlut í allri annarri atvinnustarfsemi, þar með talið í sjávarútvegi. Fyrir þessu er gild ástæða enda allt aðrir hagsmunir undir á fjármálamarkaði en í öllum öðrum atvinnurekstri. Í lögum um fjármálafyrirtæki og í lögum um verðbréfaviðskipti er því að finna sérreglur sem byggjast á ríkri kröfu um jafnræði á sviði verðbréfamarkaða og þar er einnig horft til kerfislegs mikilvægis fjármálafyrirtækja. Þá er ekki síður hafðir þar í huga hagsmunir neytenda.

Ríkt svigrúm Fiskistofu til mats á yfirráðum

Meginregla félagaréttarins er sú að til þess að öðlast yfirráð yfir fyrirtæki þurfi hlutaðeigandi aðili að fara beint eða óbeint með meirihluta hlutafjár. Þessa meginreglu má meðal annars sjá í lögum um hlutafélög og lögum um tekjuskatt.

Í lögum um stjórn fiskveiða er hins vegar gengið lengra heldur en fyrrgreind meginregla kveður á um. Skilgreining á tengdum aðilum, og þar með skilgreining á yfirráðum, í sjávarútvegi er því víðtækari en meginregla félagaréttarins kveður á um. Því miður virðist þessi mikilvægi skilningur á lögum um stjórn fiskveiða hafa farið fyrir ofan garð og neðan í umræðu umliðinna daga.

Í lögum um stjórn fiskveiða er nefnilega að finna matskennda reglu um yfirráð og tengsl aðila, það er aðra og víðtækari reglu en þá sem beinlínis kveður á um meirihlutaeign hlutafjár. Þannig skulu aðilar einnig teljast tengdir ef þeir hafa, með öðrum hætti en meirihlutaeign hlutafjár, raunveruleg yfirráð yfir hinum. Í dæmaskyni má nefna að á grundvelli þessa ákvæðis gæti aðili talist hafa yfirráð yfir öðrum, þrátt fyrir að fara ekki með meirihluta hlutafjár, vegna þess að samningar eða aðrar staðreyndir leiða í ljós að hann hafi í raun afgerandi áhrif á ákvarðanir hlutaðeigandi fyrirtækis – hann hefur með öðrum orðum hin raunverulegu yfirráð. Þetta víðtæka svigrúm til mats á yfirráðum í sjávarútvegi er nokkuð sambærilegt þeirri matskenndu reglu um yfirráð sem finna má í samkeppnislögum. Þessi matskennda regla er jafnframt skýrð nánar í athugasemdum frumvarps sem varð að núgildandi lögum um stjórn fiskveiða. Af þessu verður ekki á annan veg ályktað en að Fiskistofa hafi, líkt og Samkeppniseftirlitið, nokkuð víðtækt svigrúm til mats því hvort aðili fari með yfirráð í sjávarútvegsfyrirtæki, þrátt fyrir að hlutaðeigandi eigi minna en 50% hlutafjár í félaginu.

Það er sjálfsagt að löggjafinn beiti sér fyrir breytingum á lögum eins og þurfa þykir, þar með talin lög um stjórn fiskveiða. Það er þó ekki rétt að láta í það skína að sérstaklega mildar reglur gildi um sjávarútveg þegar kemur að mati á yfirráðum. Því það er alls ekki raunin.

Hvað hefur áunnist?

Sjávarútvegur er ein mikilvægasta atvinnugrein þjóðarinnar og á löggjöfin um greinina langa sögu. Núgildandi lög um stjórn fiskveiða byggjast að mestu á lögum nr. 38/1990 þegar framsal aflaheimilda var heimilað. Þau lög byggðust í grunninn á sama fyrirkomulagi og hafði gilt frá árinu 1984 þegar kvótakerfi var komið á. Við þekkjum öll aðdraganda þeirrar lagasetningar þar sem afkastageta fiskiskipaflotans var orðin mun meiri en afrakstursgeta fiskstofnanna. Afleiðing þess var offjárfesting í greininni með tilheyrandi ofveiði.

Í ljósi þeirrar umræðu sem nú á sér stað í kjölfar kaupa Síldarvinnslunnar á Vísi um hámarksaflahlutdeild, sem einstakir eða tengdir aðilar mega eiga, er rétt að benda á að hámarkið var hækkað úr 8% í 12% á árinu 2002 með lögum nr. 85/2002. Það var meðal annars gert í því skyni að tryggja bæði nýtingu á hagkvæmni stærðarinnar og sérhæfingu fyrirtækja. Breytingin var gerð á grundvelli vinnu nefndar um endurskoðun á fiskveiðistjórnarlögum sem ráðherra skipaði árið 1999. Í skipunarbréfi nefndarinnar kom fram að nefndinni bæri „að taka tillit til hagsmuna sjávarútvegsins, byggðanna og almennings í landinu í starfi sínu.“ Þar kom einnig fram eftirfarandi:

„Markmið breytinganna er að ná fram sem víðtækastri sátt landsmanna um fiskveiðistjórnunarkerfið. Þess skal þó gætt að fórna ekki markmiðum um skynsamlega nýtingu og bætta umgengni um auðlindir sjávar né heldur raska hagkvæmni og stöðugleika í greininni.“

Einnig er vert að benda á að í frumvarpi því sem síðar varð að lögum um stjórn fiskveiða nr. 38/1990 var tilgangi þeirra og markmiði lýst meðal annars þannig að ætlunin hafi verið marka meginreglur varðandi framtíðarskipan fiskveiðistjórnunar og skapa grundvöll fyrir bæði hagkvæmri og skynsamlegri nýtingu á fiskstofnum. Með lögunum var sköpuð umgjörð og leikreglur fyrir þá aðila sem störfuðu í sjávarútvegi og þeim falið að taka ákvarðanir á þann hátt sem þeir telja hagkvæmastan. „Með því að nýta þekkingu og dugnað þeirra er gerst til þekkja má ætla að hámarksafrakstri af fiskveiðiauðlindinni verði náð fyrir þjóðfélagið í heild“, eins og segir í frumvarpinu.

Markmið og tilgangur löggjafans var augljós þegar kvótakerfinu var komið á, framsal var heimilað og það hlutfall heildaraflahlutdeildar sem einstakir aðilar máttu eiga var hækkað, það er að hámarka afrakstur af fiskveiðum. Þau sjónarmið eiga svo sannarlega enn við í dag, ekki síst í hinum stóra heimi þar sem íslenskur sjávarútvegur stendur í harðri samkeppni við risa á alþjóðlegum markaði. Því er það sérkennilegt að heyra sjónarmið um óeðlilegt sé að fyrirtæki í sjávarútvegi starfi samkvæmt þeim leikreglum sem settar hafa verið.

Nefna má í nokkrum orðum að lokum hverju kerfið hefur skilað, þó það sé vissulega efni í aðra grein: Laun í fiskvinnslu á Íslandi eru hærri en meðallaun í landinu og þau hæstu í heiminum, sjómenn eru launahæsta stétt landsins og vafalítið með hæstu laun allra sjómanna á fiskiskipum í heiminum, olíunotkun í sjávarútvegi hefur dregist stórlega saman og fjöldi hliðarfyrirtækja hefur skotið upp kollinum vegna öflugs sjávarútvegs. Að lokum má geta þess að sjávarútvegur á Íslandi er einn sá arðsamasti í heimi. Einstakur ábati samfélagsins alls af því kerfi sem hér er notast við er því ótvíræður. Áður en lagst er í þá vegferð að breyta kerfinu er vert að hafa í huga að þegar gera á betur en vel þá fer oft verr en illa.